事业单位改革的可能路径
财经网 | 2012-04-30
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事业单位改革是一个牵涉到120多万个单位，3000多万人口及其背后的家庭利益的攻坚战，其难度不亚于企业改革。因此，要使事业单位改革顺利推行下去，就需要吸取企业改革的教训，让事业单位工作人员支持至少是不反对改革，而不是对改革后的不确定性心存忧虑乃至恐惧。
今天看来，上世纪80年代开启，90年代大规模推进的企业改革，一个最大的缺憾，是以行政强制之力，以很少的利益补偿甚至没有补偿，将一代产业工人清出国企。但在权利意识普及、利益分化的当下，这种方式很难行之于事业单位，如果强行推行，势必会遭到多数人的反对。除此外，原因还在于，“抓大放小”的国企改革，对原管理层来说，由于民营化的实施，他们中的很多人成了改制后的企业的老板或股东，成为总体上受益的一个阶层。所以，对国企改革，他们是欢迎的。然而，事业单位的职能是为社会提供公共服务，对它们中的多数单位而言，是不可能实行民营化的，这样，其管理层就不可能通过类似国企改革的“管理层收购”，而成为新的单位的老板。换言之，事业单位改制后多数仍然姓“公”，这种情况下，若补偿不足，其管理层也将属于受损者之一。
因此，事业单位改革顺利推进的前提条件之一，是使其职员也包括管理层对未来的生活、福利、待遇乃至职位等有一个良好的预期，保证其不会低于目前的水平。事实上，这也是改革的要义。改革不是革命，需要推倒重来，而是在承认既得利益的前提下的改良。对于事业单位来说，一个关键的既得利益是它的行政级别问题，改革就是要去其行政化。
作为最具中国特色的体制之一，事业单位是计划体制遗留下来的产物，其遗留的标志就是，虽然它不是社会的管理者，却有着只有管理者才有的行政级别。30多年的改革未能打破这一点。因而，如何使教育、医疗等庞大的事业单位去行政化，而又不损其利益，是改革必须面对的棘手问题。
从实际来看，今天事业单位的行政化，得益的主要是单位的管理层，尤其是主要负责人。普通职员甚至一般的中层干部，受益的不多。就此而言，事业单位去行政化问题也可简化成是否保留单位主要领导的行政级别问题。
我的一个设想是，单位本身要取消行政级别，没有什么科级单位或处级单位之分;但对单位的主要领导行政一把手和党委书记而言，从使改革顺利推进出发，还是保留他们原有的行政级别为宜。不过，需要指出的是，这里的行政级别，不可与福利和待遇挂钩。目前一个不成文的规定是，达到什么级别，就要享有该级别相应的待遇，而不管单位效益是否能支撑。改制后的单位主要领导的行政级别，不享有这一待遇和福利。它的价值只在于当单位领导调离本单位，到行政机构任职后，有一个级别的参考，而在单位内部，则不起作用。换言之，单位主要领导的行政级别，只对外有意义，对内则不存在局级校长或处级院长的称呼，校长就是校长，不和行政级别挂钩。#p#副标题#e#
这一技术设计为的是解决事业单位主要领导的“出口”问题，因为对此层级的领导而言，在政府机构和事业单位之间互相流动和交流是很频繁的，保留其行政级别，在新的部门安排其职务时，就有一个参照系。这样一个技术安排，由于保障了其利益，将能使主要领导对事业单位的去行政化不会产生抵触情绪。
当然，补偿不只在领导，广大的事业单位员工以及其他干部也需要。对这两部分群体来说，去行政化后其利益肯定会受到影响，要使他们拥护和支持改革，须在人事、财政投入、收入分配和社会保障等方面有比较大的变革。需要强调的是，上述方面的改革，不仅是在事业单位内部，包括行政机构、企业在内的整个社会，都需要这些方面的改革。以养老为例，目前社会分成三块，企业已彻底市场化，政府机构则拿退休金，事业单位有些已经市场化，有些和政府一样。这种分片化的养老保障体制显然不利于事业单位的改革，必须改变，最终走向社保养老。其他方面的改革也需要协调推进。从这个角度看，事业单位改革虽然针对事业单位，但其他方面的改革，尤其是政府机构改革跟不上的话，很难推进得下去。
改革本身不是目的，目的是通过改革，强化事业单位的职能和作用，若事业单位改革后，对于教育、医疗、养老、农业技术等基本公共服务的供给能力下降，则表明改革失败。在这里，关键的一点就是重构政府和事业单位的关系。要保证事业单位的公共性，不至于改制后通过出售公共资源或提价来牟利，就必须加大政府对事业单位的财政支持力度。尽管如此，并不意味着政府可随意把事业单位当作自己的附庸，干涉事业单位的自主权。因此，两者的边界需要厘清。政府对事业单位的管理，是一种宏观、规制和指导性的，政府可以通过购买服务的方式来影响事业单位的决策，但不可把自己的意志强加给它。另一方面，事业单位也要改变其治理结构，可像企业一样，成立理事会或董事会，在理事会或董事会领导下独立地开展工作。
可以预计，经过缜密的规划和精巧的制度与技术设计，事业单位改革之路将会比企业改革更顺利。
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